La Caducidad en el Procedimiento Administrativo

La Caducidad en el Procedimiento Administrativo

Plazo del Procedimiento Administrativo Ordinario

De conformidad con lo preceptuado en el artículo 261 de la Ley General de la Administración Pública, el proceso administrativo ordinario deberá concluirse en el plazo de dos meses.  Dice al respecto el artículo 261 del cuerpo normativo anteriormente citado:

Artículo 261.-

  1. El procedimiento administrativo deberá concluirse, por acto final, dentro de los dos meses posteriores a su iniciación o, en su caso, posteriores a la presentación de la demanda o petición del administrado, salvo disposición en contrario de esta Ley.
  1. Para tramitar la fase de revisión por recurso ordinario contra el acto definitivo habrá el término de un mes contado a partir de la presentación del mismo.
  1. Si al cabo de los términos indicados no se ha comunicado una resolución expresa, se entenderá rechazado el reclamo o petición del administrado en vista del silencio de la Administración, sea para la interposición de los recursos administrativos procedentes o de la acción contenciosa en su caso, esto último en los términos y con los efectos señalados por el Código Procesal Contencioso-Administrativo (*).

PLAZO ORDENATORIO

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Debe aclararse, eso sí, que el mencionado plazo es ordenatorio, y no perentorio. Con lo cual se quiere indicar que su incumplimiento, no genera la nulidad del procedimiento administrativo, como tampoco inhibe a la administración para desplegar su competencia y dictar el acto final, como lo preceptúa el artículo 329 de la Ley General de la Administración Pública:

Artículo 329.-

  1. La Administración tendrá siempre el deber de resolver expresamente dentro de los plazos de esta ley.
  1. El no hacerlo se reputará falta grave de servicio.
  1. El acto final recaído fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley

PARALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Debe destacarse, eso sí, que el mismo cuerpo normativo citado sí establece un supuesto en el cual el plazo podría afectar el procedimiento administrativo. Me refiero a aquellos supuestos en los que se materializa una paralización del procedimiento administrativo, imputable al interesado o a la propia administración, por más de seis meses, en cuyo caso puede operar la caducidad del procedimiento administrativo, al tenor de lo dispuesto en el artículo 340 de la Ley de repetida cita, cuando dispone:

Artículo 340.-

1)      Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso previsto en el párrafo final del artículo 339 de este Código.

2)      No procederá la caducidad del procedimiento iniciado a gestión de parte, cuando el interesado haya dejado de gestionar por haberse operado el silencio positivo o negativo, o cuando el expediente se encuentre listo para dictar el acto final.

3)      La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos,  para los efectos de interrumpir la prescripción.

CADUCIDAD – PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA

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Sobre los alcances de esta norma, la Sala Primera ha señalado que la caducidad parte de un principio de seguridad jurídica, según el cual, los procedimientos administrativos no pueden permanecer eternamente pendientes de resolver.  Sobre la naturaleza de esta norma, ese Tribunal de Casación ha señalado:

VI.- Sobre la caducidad del procedimiento. Como regla general, el canon 222 de la LGAP impone a la Administración el deber de impulsar oficiosamente los procedimientos. Esto es así en la medida en que actúa como tramitador y decisor del expediente. En este tanto, la Administración, a través del órgano director o decisor, según el caso, siempre debe procurar que el procedimiento avance, en forma célere, hasta el dictado del acto final. Empero, cuando el particular lo promueve para obtener un beneficio, asume, en forma concomitante, el deber de instar su prosecución en lo que le corresponda, asumiendo las consecuencias de su indolencia cuando esta resulte un impedimento para la continuación de las actuaciones, en concordancia con lo dispuesto en el precepto 340 de la LGAP. Por el contrario, cuando lo pretendido es la satisfacción de un interés público, particularmente cuando este procura la imposición de una situación de desventaja o gravamen al particular (ablatorias en general), como en este caso, resulta ilógico, además de antijurídico, exigirle a este último que promueva su continuación. En este último supuesto, la tramitación y el impulso recae, en forma exclusiva, en la Administración. Lo expuesto permite afirmar, entonces, que el párrafo segundo del artículo 222 tiene una aplicabilidad limitada, dependiendo de cuál sea el resultado final que se pretenda obtener con el pronunciamiento de la Administración. Sobre la caducidad del procedimiento administrativo, la Sala Primera ha indicado que se trata de un instituto que pretende garantizar la seguridad jurídica mediante el archivo de aquellos expedientes cuya tramitación se haya detenido por un lapso superior a seis meses, imputable al promovente, siempre y cuando este no pueda ser justificado. Se encuentra regulado en el numeral 340 de la LGAP y se concibe como una sanción procedimental prevista contra la indolencia en la sustanciación del procedimiento que impide que se vierta un pronunciamiento de fondo. La norma 340 ibídem, establece lo siguiente: “…. El artículo, se ha indicado en múltiples ocasiones, se encuentra redactado en forma imperativa, es decir, no regula una facultad; por el contrario, una vez cumplidos los presupuestos de hecho en ella contenidos, la consecuencia deviene en obligatoria para el órgano encargado de la tramitación. Esto implica que sus efectos se producen de pleno derecho, y por ende su reconocimiento tiene efectos meramente declarativos, no constitutivos. Vale aclarar que lo anterior no debe ser interpretado como una pérdida de competencia –la cual es, por definición, irrenunciable, intransmisible e imprescriptible según el numeral 66 LGAP-, sino, únicamente, como la imposibilidad de continuar con la tramitación del procedimiento específico en el que se produjo la inercia. Luego, la caducidad aplica tanto a los procedimientos iniciados a gestión de parte, como a los oficiosos. Es claro que en ocasiones, la Administración, junto a su función de resolver el asunto, la ley le asigna la condición de parte, al igual que al particular (numeral 275 LGAP). En este orden de ideas, la aplicación del instituto que se analiza a los procedimientos oficiosos es una consecuencia directa del principio de justicia pronta y cumplida, el cual permea incluso a la sede administrativa y el sentido que se le debe dar a las disposiciones de la LGAP. Lo anterior, en la medida en que es la única forma en que se tutela la posición jurídica del particular frente a la Administración que, motu propio, lo somete a un procedimiento administrativo del cual se pueden desprender consecuencias ablatorias, y que producto de la inercia de los órganos administrativos, se le coloca en una posición de total incerteza en cuanto a su situación jurídica. El reconocimiento de la caducidad dentro de los procedimientos administrativos regulados por la LGAP deviene de la interpretación armónica del ordinal 340 ya citado, no sólo con el principio de igualdad, sino también con el de seguridad jurídica, en la medida en que permite garantizar a los administrados que no se les someterá a un trámite en forma indefinida. El presupuesto de hecho que debe concurrir para que se deba decretar la caducidad, es precisamente la paralización del procedimiento por un lapso mayor de seis meses. En este punto, es necesario realizar algunas precisiones según el tipo de procedimiento que se trate, ya que, cuando este ha sido iniciado como consecuencia de una petición del particular en la que deduzca una pretensión propia (285 LGAP), para que pueda ser declarada la caducidad, la inercia debe ser imputable a este. Esto implica que la continuación del procedimiento dependía, exclusivamente, de una actuación suya que no se dio dentro del plazo legal fijado (seis meses). Por el contrario, en aquellos casos iniciados en forma oficiosa, la anterior precisión no resulta aplicable, siendo que al administrado no le asiste ninguna responsabilidad de impulsar la tramitación, según lo ya dicho, lo determinante es el transcurso de los seis meses sin actuaciones tendientes al avance del trámite. Ello es acorde con los postulados constitucionales que rigen la materia, dentro de los cuales se pueden citar, entre muchos otros, el de celeridad, eficiencia, respeto del debido proceso, razonabilidad y proporcionalidad. En suma, este Tribunal estima, de conformidad con lo dispuesto en el cardinal 340 de cita, para que un procedimiento sea declarado caduco, han de materializarse los siguientes requisitos: 1. Que el procedimiento se paralice. 2. Que sea por un plazo superior a los seis meses. 3. Que no se haya dictado acto final. 4. Que la inercia sea atribuible a quien gestionó el procedimiento (en este caso la Administración).  (Resolución 061-F-TC-2015 del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, de las nueve horas y cuarenta y cinco minutos del cuatro de junio del dos mil quince).

EFECTOS PROCEDIMENTALES DE LA CADUCIDAD

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De igual forma ha precisado esa misma Sala que para que opere, debe ser solicitada por el particular o interesado, surtiendo sus efectos hasta que haya sido declarada. Al respecto se ha señalado:

 “Empero, los efectos procedimentales de la caducidad requiere que se haya solicitado o declarado dentro del procedimiento, precisamente para ponerle fin. Ello conlleva a que la decisión administrativa dictada luego de una inercia de seis meses atribuible con exclusividad a la Administración, cuando no se haya alegado o declarado la caducidad, sea totalmente válida. De la doctrina del canon 59 en relación al 66, ambos de la LGAP, las competencias públicas se otorgan para ser ejercitadas. Solo en los supuestos en que el legislador de manera expresa disponga un fenecimiento de esa competencia por factores temporales, el órgano público se encuentra imposibilitado de actuar. Ya explicamos que, por regla general, las competencias no se extinguen por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas. La excepción a esta regla la contempla el mismo ordinal cuando indica que habrá una limitación de la competencia por razón del tiempo cuando expresamente el legislador disponga que su existencia o ejercicio esté sujeto condiciones o términos de extinción. En este sentido, insistimos que el precepto 329 ibídem señala con toda contundencia que el acto dictado fuera de plazo es válido para todo efecto legal, salvo disposición expresa de ley, lo que aquí no ocurre. La caducidad es una forma anticipada de terminar el procedimiento y como tal, debe decretarse para generar ese efecto de cierre. Por ende, mientras no se disponga, o al menos, no se haya solicitado (pues de haberse requerido, la emisión de un acto final sin considerar si procede o no la caducidad sería nulo), no produce esa consecuencia procedimental. En el caso concreto, estima el Tribunal que no concurren los elementos que permiten declarar la caducidad del procedimiento…”  (Sala Primera, resolución número 1001-A-S1-2013 de las dieciséis horas quince minutos del primero de agosto del dos mil trece.)

ACTO FINAL DICTADO FUERA DE PLAZO, NO CONSTITUYE UN MOTIVO DE NULIDAD

En resumen, queda claro entonces que el dictado del acto final fuera del plazo de dos meses antes señalado, no constituye un motivo de nulidad, salvo que se configuren los presupuestos para pronunciar la caducidad del procedimiento administrativo.

Un último aspecto que debe tenerse presente es que la declaratoria de caducidad del procedimiento no conlleva necesariamente el obstáculo de ejercer la competencia disciplinaria, salvo que se haya cumplido el plazo de prescripción para su ejercicio. En otros términos, la caducidad declarada tiene como efecto no suspender o interrumpir la prescripción del derecho. En ese sentido expresó la Sala Primera de la Cote Suprema de Justicia:

“Durante del procedimiento administrativo (sea ordinario, sumario o especial, según se trate), es decir, la sustanciación de este mecanismo de ejercicio de la potestad disciplinaria, es que ésta (la potestad) eventualmente puede verse afectada de manera refleja por la caducidad de ese trámite en particular. Al decretarse caduco, se elimina el efecto interruptor que pudo reconocérsele hasta ese momento (al acto inicial o a otros de ese iter), respecto del plazo prescriptivo de la potestad disciplinaria. Por esta razón y a efecto de esclarecer, es que el legislador, con la Ley 8508 del 28 de abril de 2006 (vigente a partir del primero de enero de 2008), introdujo el apartado tercero al mandato 340 de la LGAP, el cual versa “3) La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos, para los efectos de interrumpir la prescripción.” Así pues, la caducidad del procedimiento no suprime el derecho del administrado, tampoco las potestades y derechos de la Administración. Pero sí tiene efecto sobre el cómputo del plazo prescriptivo correspondiente: al tenerse por no seguido el trámite, se tiene también como no interrumpido, en estas hipótesis, el ejercicio de la potestad disciplinaria.” (Sala Primera, resolución número 00119-F-S1-2014 de las trece horas treinta y cinco minutos del veinte de noviembre de dos mil catorce.)

Autor: Dr. Juan Carlos Castro Loría
Especialista en Derecho Administrativo
Socio Director – Officium Legal

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